Qu’est-ce que la gestion foncière

La gestion des terres est la gestion et l’administration quotidiennes des terres de réserve, de l’environnement et des ressources. Elle inclut généralement des activités liées au bénéfice de l’utilisation et au développement des terres à des fins individuelles, collectives et économiques.

Tel que défini dans la Loi sur les Indiens, une terre de réserve est « un terrain dont le titre légal est confié à Sa Majesté, qui a été mis à part par Sa Majesté pour l’usage et le bénéfice d’une bande ». Les terres de réserve diffèrent des autres terres en ce que :

• Le titre légal des terres de réserve est détenu par la Couronne plutôt que par des individus ou des organisations;
• Les Premières Nations ont un intérêt reconnu dans les terres de réserve qui inclut le droit à l’usage et à l’occupation exclusifs, l’inaliénabilité et la nature communautaire de cet intérêt;
• Les terres ne peuvent pas être saisies par voie légale, ni hypothéquées ou mises en gage à des non-membres d’une Première Nation; et
• Le ministre doit approuver ou accorder la plupart des transactions foncières en vertu de la Loi sur les Indiens.

Programmes de gestion des terres

Dans le cadre d’une approche globale pour faciliter la prise en charge du contrôle des terres des Premières Nations, des programmes de gestion des terres ont été élaborés pour transférer le contrôle de la gestion des terres de l’INAC aux Premières Nations.

L’INAC et les Premières Nations développent, maintiennent et modernisent l’expertise professionnelle et les outils afin de suivre la réalité d’un contexte de développement caractérisé par des formes d’utilisation des terres diverses et complexes en conformité avec les régimes environnementaux émergents :

1. Programme de gestion des terres et de l’environnement de la réserve
2. Loi sur la gestion des terres des Premières Nations
3. Autonomie gouvernementale globale

Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR)

Le Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR) est un programme de renforcement des capacités en gestion des terres qui fournit aux Premières Nations les outils, compétences et connaissances nécessaires pour gérer leurs terres de réserve, leurs ressources et leur environnement, ainsi que pour mener des activités de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens au nom du ministre des Services aux Autochtones.

Cinq fonctions clés du PGETR :

1. Aménagement des terres (basée sur la communauté)
2. Gestion des terres
3. Gestion des ressources naturelles
4. Gestion environnementale
5. Gestion de la conformité (promotion, surveillance et application)

Chacune de ces cinq fonctions clés est essentielle à la gestion des terres et de l’environnement. Le PGETR est structuré de façon à ce que les Premières Nations puissent fonctionner à l’un des trois niveaux suivants : responsabilité, complexité et indépendance croissantes. Ces niveaux sont les suivants :

1. Niveau d’entraînement et de développement
2. Niveau opérationnel et
3. Niveau d’autorité déléguée

La formation et le niveau de compétence du personnel du Bureau de gestion des terres (LMO) influenceront également le niveau de responsabilité qu’une Première Nation peut assumer, à un moment donné. Chaque niveau suivant comporte une responsabilité accrue, une capacité accrue et une contribution moins directe de la part d’Affaires autochtones et du Nord Canada (CNA). Peu importe la responsabilité assumée par la Première Nation, la responsabilité des transactions foncières demeure incombe au ministre de l’INAC.

Toutes les Premières Nations doivent entrer au PGETR au niveau de formation et développement. À ce niveau (et en partenariat avec le personnel régional de l’AANC), les Premières Nations administreront leurs terres de réserve conformément à la Loi sur les Indiens et à d’autres législations, ainsi qu’aux politiques et lignes directrices de l’AANC.

Les gestionnaires fonciers ou les agents fonciers n’ont pas besoin d’être certifiés lorsqu’ils travaillent pour les Premières Nations, qui sont au niveau de formation et développement. Cependant, ils peuvent obtenir la certification dans le cadre du Professional Lands Management Certification Program (PCPGT) durant cette phase. Les gestionnaires fonciers et les agents fonciers auront une responsabilité accrue dans les transactions foncières de base ainsi qu’en gestion environnementale et des ressources naturelles tandis que les Premières Nations seront au niveau de formation et développement.

Les gestionnaires de terres peuvent satisfaire à l’exigence de certification en complétant avec succès le PCPGT dans le cadre de L’Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (ANGTA) ou celle-ci peut être remplie si le gestionnaire des terres satisfait les normes d’équivalence sur les cinq parties clés du PGETR (LUP, gestion des terres, gestion des ressources, gestion environnementale et mesures de conformité). L'ANGTA évalue et certifie l’équivalence pour les gestionnaires fonciers.

Une Première Nation travaillant au niveau opérationnel peut accéder au niveau d’autorité déléguée. À ce niveau, la Première Nation acquiert l’Autorité déléguée de gestion des terres aux sections 53/60. *L’Autorité déléguée est fermée aux nouveaux entrants depuis 2011.

L’article 53 autorise le ministre à déléguer son autorité d’administration des terres de réserve à des Premières Nations individuelles. L’article 60 permet au Cabinet (c’est-à-dire au gouverneur en conseil) d’autoriser les Premières Nations à :

• gestion des terres des Premières Nations
• Gérer les attributions en vertu de l’article 20(1)
• approuve les transferts en vertu de l’article 24,
• approuver les permis en vertu des articles 28(2) et 58(4)
• approuver les transactions affectant les terres désignées en vertu de l’article 53(1)(b)
• approuver les baux en vertu des articles 58(1)(b), 58(1)(c) et 58(3), et
• administrent les permis, baux et licences en vertu des règlements de la Loi sur les Indiens relatifs à l’exploitation minière, à l’élimination des déchets et au bois

Loi sur la gestion des terres des Premières Nations (FNLMA)

La FNLM est une initiative sectorielle d’autonomie gouvernementale. Pour entrer dans la FNLM, une Première Nation doit signer un Accord-cadre avec le Canada. Une fois l’Accord-cadre signé par la Première Nation et le Canada, la Première Nation doit élaborer son propre Code foncier et conclure une entente de transfert individuel avec le Canada.

Cet accord traite des détails du transfert de l’administration ainsi que des questions de financement du développement et de l’exploitation. Le Code foncier, l’Entente de transfert individuel et l’Accord-cadre sont soumis aux membres des Premières Nations pour un vote de ratification. Le Canada doit également ratifier l’Accord-cadre avec cette Première Nation en particulier. Lorsque les deux ratifications sont terminées, la Première Nation détient le contrôle total et l’autorité législative exclusive sur ses terres et ressources de la Première Nation.

Chaque Code foncier doit contenir certaines clauses, qui doivent couvrir les domaines suivants :

• Identifiez exactement quels terrains sont soumis au Code foncier. Celles-ci sont définies comme des « terres des Premières Nations ».
• Établir les règles et procédures permettant aux membres des Premières Nations et à d’autres personnes d’utiliser et d’occuper les terres des Premières Nations;
• Définir ce qui sera fait des revenus des terres (mais cela ne s’appliquera pas aux revenus du pétrole et du gaz, qui sont soumis à la Loi indienne sur le pétrole et le gaz);
• Établir la procédure pour l’élaboration et la publication des lois foncières des Premières Nations;
• Établir des normes et procédures pour les conflits d’intérêts;
• Établir un processus communautaire pour élaborer des lois qui s’appliquent à la fin d’un mariage (pour élaborer des règles et procédures pour les terres de réserve détenues par un ou les deux conjoints à la fin du mariage);
• Établir un processus de résolution des différends prévus par le Code foncier;
• Établir des procédures permettant à la Première Nation d’accorder des intérêts sur des terres ou d’acquérir des terres à des fins communautaires;
• Rédigez une description de poste et un titre pour la personne qui aura des responsabilités en gestion des terres; et
• Établir la procédure pour modifier le Code foncier.

Une Première Nation a un contrôle total sur les terres des Premières Nations selon la FNLM, une fois que la Première Nation crée et ratifie un Code foncier et répond aux critères fédéraux. La Première Nation doit disposer d’infrastructures en place pour remplir ces responsabilités. Dans ce contexte, l’infrastructure comprend le Code foncier, la gouvernance foncière et les systèmes de gestion. Ces systèmes doivent être soutenus par des manuels de politiques et de procédures ainsi que par des systèmes informatiques.

La FNLM modifie fondamentalement la reddition de comptes du gouvernement des Premières Nations et de la LMO. Les membres seront responsables de tenir la Première Nation responsable de la mise en œuvre et de la garantie que la Première Nation respecte ses propres lois. C’est parfois ce qu’on appelle la responsabilité politique. Pour permettre à la communauté de prendre des décisions éclairées sur l’efficacité du Conseil, le Code foncier exigera que le Conseil rende compte chaque année à ses membres des activités foncières et de gestion.

Au sein de la FNLM, la responsabilité envers le ministre ne découle que sous contrat et non en vertu de la Loi sur les Indiens. Le rôle du ministre se limite à surveiller les modalités de l’Entente de transfert individuel et de l’Entente-cadre, afin de s’assurer que la Première Nation fait ce qu’elle a accepté. C’est radicalement différent du système précédent, où chaque décision du conseil et chaque transaction foncière devaient être soumises au ministre pour approbation.

Dans un Accord-cadre, une Première Nation s’engage à établir des mécanismes appropriés de reddition de comptes, comprenant :

1. Transparence
2. Divulgation, et
3. Réparation

En plus de cette reddition de comptes, les Premières Nations mettent en place plusieurs autres mesures pour assurer le succès de l’initiative FNLM dans chaque communauté, comme l’exige l’Entente-cadre. Ces mesures sont les suivantes :

• l’élaboration d’un cadre politique global pour soutenir le gouvernement et le personnel des Premières Nations, et qui favorise le développement communautaire et économique;
• le développement d’un mécanisme de résolution des différends équitable et efficace;
• Assurer une séparation entre la politique et la gestion des opérations; et
• L’intégration des pratiques et valeurs traditionnelles locales dans les politiques et procédures de gestion des terres, y compris les processus décisionnels.

Régime foncier autonome complet

Les accords d’autonomie gouvernementale établissent des arrangements permettant aux groupes autochtones de gouverner leurs affaires internes et d’assumer une plus grande responsabilité et un contrôle accrus sur la prise de décision qui affecte leurs communautés. Les ententes d’autonomie gouvernementale portent sur : la structure et la reddition de comptes des gouvernements autochtones, leurs pouvoirs législatifs, leurs arrangements financiers et leurs responsabilités dans la fourniture de programmes et de services à leurs membres.

Parce que les groupes autochtones ont des besoins différents, les négociations ne mèneront pas à un modèle unique d’autonomie gouvernementale. Les arrangements d’autonomie gouvernementale peuvent prendre plusieurs formes selon la diversité des circonstances historiques, culturelles, politiques et économiques des groupes, régions et communautés autochtones impliqués.

Les règlements de réclamations complètes incluent également des arrangements d’autonomie gouvernementale.

Le Canada a signé 20 ententes complètes d’autonomie gouvernementale reconnaissant un large éventail de juridictions autochtones impliquant 34 communautés autochtones à travers le Canada. Parmi celles-ci, 17 font partie d’un Accord global de revendication territoriale (traité moderne).